Política externa e participação social no Mercosul
O bloco precisa encontrar uma forma de incluir outros atores que não os governos nos debates a respeito da integração regional
por Grupo de Reflexão sobre Relações Internacionais
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publicado
13/01/2015 09:56,
última modificação
13/01/2015 16:45
oberto Stuckert Filho / PR
Cristina Kirchner e Dilma Rousseff durante a mais
recente cúpula do Mercosul: o bloco tem desenho institucional engessado,
no qual só os governos têm importância
Por Terra Friedrich Budini* – texto do Especial Integração Regional do GRRI
Nos dias 16 e 17 de dezembro, foi realizada em Paraná, na província de Entre Ríos, Argentina, a 47ª Cúpula do Mercosul. Dias antes da reunião dos presidentes, a cidade recebeu também a 17ª Cúpula Social do Mercosul, reunindo organizações da sociedade civil dos países do bloco para debater e elaborar sugestões para a integração regional, consolidadas numa declaração final apresentada aos presidentes. Dentre as várias propostas construídas nos grupos de trabalho, destacam-se as sugestões para a criação de um observatório de Direitos Humanos, elaboração de uma política comum para educação em direitos humanos no Mercosul, a compatibilização das políticas migratórias em âmbito regional, construção de um marco regional para frear a concentração fundiária e para a implementação de políticas de reforma agrária e a criação de um fundo, semelhante ao Focem, para financiar infraestrutura tecnológica.
Desde o início da chamada segunda onda de regionalismo nos anos 1990, registra-se a mobilização de organizações da sociedade civil, especialmente dos movimentos sindicais, em torno da integração. Naquele período, as iniciativas regionais estavam fortemente marcadas por políticas econômicas neoliberais, fazendo com que os sindicatos demandassem ativamente a participação nas negociações, com o intuito de assegurar que estas novas arenas internacionais se constituíssem em espaços adicionais de luta pela preservação de direitos sociais que vinham sendo reduzidos no interior dos Estados. O Protocolo de Ouro Preto criou o Fórum Consultivo Econômico e Social (FCES) como um mecanismo oficial de consulta a grupos sociais, com a participação prevista principalmente para organizações patronais e sindicais. No final da década de 1990, com o avanço das negociações da Alca, as mobilizações da sociedade civil em torno da integração regional atingiram novo patamar, com a construção de coalizões de movimentos sociais tanto em âmbito doméstico como transnacional, congregando uma série de demandas sociais em torno da luta contra o neoliberalismo e por uma integração dos povos. Neste cenário, as reivindicações da sociedade civil para o aprofundamento da integração no Mercosul – que naquele momento era também orientado por uma visão liberal comercial – era o contraponto ao projeto de liberalização hemisférica capitaneado pelos EUA.
Em meados dos anos 2000, com a reorientação política de governos no Brasil, Argentina, Uruguai, seguidos por outros países nos anos subsequentes, coloca-se para as organizações da sociedade civil a necessidade de uma agenda mais propositiva em torno do tema da integração. A partir de 2003, percebem-se por parte dos governos tentativas de diversificar a agenda do Mercosul e referências crescentes à dimensão política e social da integração, com a criação de uma esfera de representação dos cidadãos, por meio do Parlamento Mercosul, e a criação de novos espaços de participação social. Em 2006, durante a presidência pro-tempore do Brasil, foi organizada a primeira Cúpula Social do Mercosul, reunindo diversas organizações da sociedade civil dos países membros em Salvador. Ao longo da última década, as cúpulas sociais passam a ser cada vez mais institucionalizadas na agenda do bloco: em 2010 foi criada a Unidade de Apoio à Participação Social no Mercosul, cujos objetivos anunciados são atuar como canal institucional de diálogo com a sociedade civil, apoiar a organização das cúpulas sociais, financiar a participação social em eventos e atividades do bloco e manter um registro das organizações e movimentos sociais nos Estados Partes (CMC/65/2010). Em 2012, as cúpulas sociais são oficialmente incluídas na agenda e sua realização passa a ser institucionalmente reconhecida como responsabilidade da presidência pro-tempore (CMC/56/2012).
Caminho semelhante tem sido seguido na Unasul, que em seu tratado constitutivo já prevê a existência de um fórum de participação cidadã, atualmente em estágio de implementação. Em paralelo a esta formalização da participação social em âmbito regional ocorre também a institucionalização da participação da sociedade civil em âmbito nacional. Em 2008 foi criado no Brasil o Programa Mercosul Social e Participativo, coordenado pela Secretaria Geral da Presidência da República e pelo Ministério das Relações Exteriores, por meio do qual o governo convida organizações da sociedade civil para reuniões preparatórias para as cúpulas sociais.
Ao longo dos últimos vinte anos, percebemos que as mudanças no contexto político em vários países da região, que levam a mudanças também no panorama da integração, têm impacto positivo no tema da participação social, principalmente pela institucionalização de canais de consulta às organizações da sociedade civil. Vale, todavia, destacar alguns desafios para seu aprimoramento. Em primeiro lugar, embora a própria institucionalização de mecanismos de participação social seja em si um fato positivo, não há um procedimento institucional que garanta continuidade e/ou respostas às demandas advindas da participação. Ainda que a maioria dos governos sejam favoráveis aos mecanismos participativos, a forma de interação entre Estado e organizações da sociedade civil são diversas nos Estados integrantes do bloco. Temos, além disso, uma estrutura institucional fraca no Mercosul, essencialmente intergovernamental e com poderes concentrados nos executivos nacionais. Mesmo com a diversificação da agenda do bloco – e com a incorporação de novos temas e atores políticos – todo o processo de tomada de decisão é concentrado no Conselho Mercado Comum e no Grupo Mercado Comum, que reúnem-se duas vezes ao ano. Neste sentido, caberia refletir de forma mais aprofundada sobre como as propostas oriundas da participação social são tratadas na estrutura decisória do bloco e sobre os possíveis limites do Mercosul com este desenho institucional herdeiro dos anos 1990.
Por fim, uma questão mais ampla que afeta não só a participação social, mas as próprias possibilidades de avanço do Mercosul é a perda relativa de espaço dos temas relacionados à integração regional nas agendas dos governos, das organizações da sociedade civil e dos setores produtivos. Após alguns anos de crescimento econômico e avanços extraordinários na redução da pobreza e das desigualdades, o Brasil e seus principais parceiros regionais enfrentam dificuldades frente à persistência da crise no cenário internacional. A questão preocupante é que, embora boa parte dos governos da região tenham passado a valorizar o papel do Estado na questão do desenvolvimento e da formulação de políticas públicas, não temos visto uma resposta verdadeiramente regional para a questão do desenvolvimento e para o enfrentamento das dificuldades econômicas. Vale situar que parte dos entraves ao avanço da integração regional se deve à busca de um modelo de integração que não está pronto e disponível para ser implementado. O modelo dominante ao redor do mundo continua sendo a negociação de acordos comerciais amplamente favoráveis às grandes corporações. Mesmo a União Europeia, que por algum tempo foi referência de um processo de integração mais profundo, expõe hoje as consequências de sua guinada liberalizante adotada a partir do Tratado de Maastricht em 1992. Neste sentido, avançar na integração regional com o Mercosul e a Unasul é um caminho sem respostas prontas.
Apesar destes problemas, os mecanismos de democratização da integração regional devem ser reconhecidos e valorizados, pois vão justamente no sentido de aproximar o cidadão dos desafios colocados não apenas a cada país individualmente, mas em escala regional, o que exige o debate entre forças políticas e sociais também em âmbito regional. Ainda no caso do Brasil, cabe recordar que o tema da participação social despertou discussões no ano passado, frente à ofensiva conservadora contra o decreto presidencial que regulamentava os mecanismos de participação existentes. Além disso, a partir das demandas de movimentos sociais, ONGs e setores da academia (muitos dos quais integrantes do Grupo de Reflexão sobre Relações Internacionais) está em debate a constituição de um conselho consultivo sobre a formulação da política externa brasileira. A experiência de participação social no Mercosul pode ser bastante valiosa para esta discussão.
*Terra Friedrich Budini é professora de Relações Internacionais da PUC-SP e integrante do GR-RI
Nos dias 16 e 17 de dezembro, foi realizada em Paraná, na província de Entre Ríos, Argentina, a 47ª Cúpula do Mercosul. Dias antes da reunião dos presidentes, a cidade recebeu também a 17ª Cúpula Social do Mercosul, reunindo organizações da sociedade civil dos países do bloco para debater e elaborar sugestões para a integração regional, consolidadas numa declaração final apresentada aos presidentes. Dentre as várias propostas construídas nos grupos de trabalho, destacam-se as sugestões para a criação de um observatório de Direitos Humanos, elaboração de uma política comum para educação em direitos humanos no Mercosul, a compatibilização das políticas migratórias em âmbito regional, construção de um marco regional para frear a concentração fundiária e para a implementação de políticas de reforma agrária e a criação de um fundo, semelhante ao Focem, para financiar infraestrutura tecnológica.
Desde o início da chamada segunda onda de regionalismo nos anos 1990, registra-se a mobilização de organizações da sociedade civil, especialmente dos movimentos sindicais, em torno da integração. Naquele período, as iniciativas regionais estavam fortemente marcadas por políticas econômicas neoliberais, fazendo com que os sindicatos demandassem ativamente a participação nas negociações, com o intuito de assegurar que estas novas arenas internacionais se constituíssem em espaços adicionais de luta pela preservação de direitos sociais que vinham sendo reduzidos no interior dos Estados. O Protocolo de Ouro Preto criou o Fórum Consultivo Econômico e Social (FCES) como um mecanismo oficial de consulta a grupos sociais, com a participação prevista principalmente para organizações patronais e sindicais. No final da década de 1990, com o avanço das negociações da Alca, as mobilizações da sociedade civil em torno da integração regional atingiram novo patamar, com a construção de coalizões de movimentos sociais tanto em âmbito doméstico como transnacional, congregando uma série de demandas sociais em torno da luta contra o neoliberalismo e por uma integração dos povos. Neste cenário, as reivindicações da sociedade civil para o aprofundamento da integração no Mercosul – que naquele momento era também orientado por uma visão liberal comercial – era o contraponto ao projeto de liberalização hemisférica capitaneado pelos EUA.
Em meados dos anos 2000, com a reorientação política de governos no Brasil, Argentina, Uruguai, seguidos por outros países nos anos subsequentes, coloca-se para as organizações da sociedade civil a necessidade de uma agenda mais propositiva em torno do tema da integração. A partir de 2003, percebem-se por parte dos governos tentativas de diversificar a agenda do Mercosul e referências crescentes à dimensão política e social da integração, com a criação de uma esfera de representação dos cidadãos, por meio do Parlamento Mercosul, e a criação de novos espaços de participação social. Em 2006, durante a presidência pro-tempore do Brasil, foi organizada a primeira Cúpula Social do Mercosul, reunindo diversas organizações da sociedade civil dos países membros em Salvador. Ao longo da última década, as cúpulas sociais passam a ser cada vez mais institucionalizadas na agenda do bloco: em 2010 foi criada a Unidade de Apoio à Participação Social no Mercosul, cujos objetivos anunciados são atuar como canal institucional de diálogo com a sociedade civil, apoiar a organização das cúpulas sociais, financiar a participação social em eventos e atividades do bloco e manter um registro das organizações e movimentos sociais nos Estados Partes (CMC/65/2010). Em 2012, as cúpulas sociais são oficialmente incluídas na agenda e sua realização passa a ser institucionalmente reconhecida como responsabilidade da presidência pro-tempore (CMC/56/2012).
Caminho semelhante tem sido seguido na Unasul, que em seu tratado constitutivo já prevê a existência de um fórum de participação cidadã, atualmente em estágio de implementação. Em paralelo a esta formalização da participação social em âmbito regional ocorre também a institucionalização da participação da sociedade civil em âmbito nacional. Em 2008 foi criado no Brasil o Programa Mercosul Social e Participativo, coordenado pela Secretaria Geral da Presidência da República e pelo Ministério das Relações Exteriores, por meio do qual o governo convida organizações da sociedade civil para reuniões preparatórias para as cúpulas sociais.
Ao longo dos últimos vinte anos, percebemos que as mudanças no contexto político em vários países da região, que levam a mudanças também no panorama da integração, têm impacto positivo no tema da participação social, principalmente pela institucionalização de canais de consulta às organizações da sociedade civil. Vale, todavia, destacar alguns desafios para seu aprimoramento. Em primeiro lugar, embora a própria institucionalização de mecanismos de participação social seja em si um fato positivo, não há um procedimento institucional que garanta continuidade e/ou respostas às demandas advindas da participação. Ainda que a maioria dos governos sejam favoráveis aos mecanismos participativos, a forma de interação entre Estado e organizações da sociedade civil são diversas nos Estados integrantes do bloco. Temos, além disso, uma estrutura institucional fraca no Mercosul, essencialmente intergovernamental e com poderes concentrados nos executivos nacionais. Mesmo com a diversificação da agenda do bloco – e com a incorporação de novos temas e atores políticos – todo o processo de tomada de decisão é concentrado no Conselho Mercado Comum e no Grupo Mercado Comum, que reúnem-se duas vezes ao ano. Neste sentido, caberia refletir de forma mais aprofundada sobre como as propostas oriundas da participação social são tratadas na estrutura decisória do bloco e sobre os possíveis limites do Mercosul com este desenho institucional herdeiro dos anos 1990.
Por fim, uma questão mais ampla que afeta não só a participação social, mas as próprias possibilidades de avanço do Mercosul é a perda relativa de espaço dos temas relacionados à integração regional nas agendas dos governos, das organizações da sociedade civil e dos setores produtivos. Após alguns anos de crescimento econômico e avanços extraordinários na redução da pobreza e das desigualdades, o Brasil e seus principais parceiros regionais enfrentam dificuldades frente à persistência da crise no cenário internacional. A questão preocupante é que, embora boa parte dos governos da região tenham passado a valorizar o papel do Estado na questão do desenvolvimento e da formulação de políticas públicas, não temos visto uma resposta verdadeiramente regional para a questão do desenvolvimento e para o enfrentamento das dificuldades econômicas. Vale situar que parte dos entraves ao avanço da integração regional se deve à busca de um modelo de integração que não está pronto e disponível para ser implementado. O modelo dominante ao redor do mundo continua sendo a negociação de acordos comerciais amplamente favoráveis às grandes corporações. Mesmo a União Europeia, que por algum tempo foi referência de um processo de integração mais profundo, expõe hoje as consequências de sua guinada liberalizante adotada a partir do Tratado de Maastricht em 1992. Neste sentido, avançar na integração regional com o Mercosul e a Unasul é um caminho sem respostas prontas.
Apesar destes problemas, os mecanismos de democratização da integração regional devem ser reconhecidos e valorizados, pois vão justamente no sentido de aproximar o cidadão dos desafios colocados não apenas a cada país individualmente, mas em escala regional, o que exige o debate entre forças políticas e sociais também em âmbito regional. Ainda no caso do Brasil, cabe recordar que o tema da participação social despertou discussões no ano passado, frente à ofensiva conservadora contra o decreto presidencial que regulamentava os mecanismos de participação existentes. Além disso, a partir das demandas de movimentos sociais, ONGs e setores da academia (muitos dos quais integrantes do Grupo de Reflexão sobre Relações Internacionais) está em debate a constituição de um conselho consultivo sobre a formulação da política externa brasileira. A experiência de participação social no Mercosul pode ser bastante valiosa para esta discussão.
*Terra Friedrich Budini é professora de Relações Internacionais da PUC-SP e integrante do GR-RI
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