Infraestrutura
Uma barreira ao crescimento da economia
Appa
Eficiência do governo em solucionar os problemsa de infraestrutura preocupa investidores
A competitividade da economia brasileira
continua em declínio, afetada pela crescente preocupação dos
investidores com a eficiência do governo e, sobretudo, pelos
persistentes problemas de infraestrutura. As conclusões constam no
Relatório Global de Competitividade 2014-2015, divulgado pelo Fórum
Econômico Mundial no início de setembro. Em 2012, o Brasil, sétima maior
economia do mundo, era a 48ª nação mais competitiva. Em 2014, caiu para
a 57ª posição.
Apesar dos problemas, os investimentos em infraestrutura têm crescido nos últimos anos. A Inter.B Consultoria prevê um aporte de 130,4 bilhões de reais em 2014. Se assim for, seria possível romper a barreira simbólica de 2,5% do PIB em investimentos no setor, ainda que por uma lamentável circunstância: a economia está praticamente estagnada. De toda forma, o valor é modesto diante das necessidades. O Brasil perde ao menos 83,2 bilhões de dólares por ano por causa das deficiências no setor de logística, o que encarece o preço dos produtos nacionais em até 4,6% na comparação com os EUA, segundo a Fundação Dom Cabral.
Para reduzir os gargalos de infraestrutura que limitam o crescimento nacional, não resta alternativa à presidenta Dilma Rousseff senão criar possibilidades para atrair o capital privado, destravar as concessões e aumentar os aportes públicos no setor. A tarefa é complexa. A falta de clareza no marco regulatório e o retorno financeiro dos projetos aquém do desejado pelas empresas têm afugentado os investidores. Não por acaso, a necessidade de garantir um ambiente de maior segurança jurídica e o equilíbrio dos contratos entre o poder público e o setor privado dominaram os debates do II Fórum Nacional de Direito e Infraestrutura, realizado nos dias 18 e 19 de novembro, em Brasília. O evento foi promovido pelo Instituto Brasileiro de Estudos Jurídicos da Infraestrutura (Ibeji), com o apoio do Conselho Federal da OAB e de CartaCapital.
O ministro do Supremo Tribunal Federal Teori Zavascki, o ministro do Superior Tribunal de Justiça Sebastião Alves dos Reis Júnior, o ministro do Tribunal de Contas da União Bruno Dantas, os economistas Antonio Corrêa de Lacerda e Gabriel Muricca Galípolo, além de renomados juristas e especialistas em direito administrativo, entre eles Marçal Justen Filho, Augusto Dal Pozzo, Rafael Valim e Pedro Serrano, integraram a lista dos debatedores. Também participaram importantes conferencistas estrangeiros, como Jaime Rodríguez-Arana Muñoz (Espanha), Pedro Siza Vieira (Portugal), Pablo Ángel Colantuono (Argentina) e Jorge Ordóñez (Peru). Pelo setor privado, compuseram as mesas representantes de construtoras responsáveis por grandes obras públicas do País.
“O setor público, limitado por um orçamento enxuto e por uma taxa de juros elevada, com efeito perverso sobre a dívida pública, tem sacrificado os investimentos em infraestrutura”, observou Corrêa de Lacerda, professor da PUC de São Paulo. O especialista alerta que a taxa de juros paga pelos títulos públicos (12% ao ano), além de comprometer o Orçamento, reduz a atratividade dos investimentos privados em projetos de infraestrutura de longo prazo, que envolvem maior complexidade e risco. “Hoje, o Brasil investe perto de 18% do seu PIB, enquanto o ideal seria chegar a um patamar entre 22% e 23%. As obras de infraestrutura são indispensáveis para aumentar a taxa global de investimento. No atual patamar, o Brasil dificilmente será capaz de crescer além de 2,5% ao ano.”
Na área de transportes, o governo aposta em parcerias com a iniciativa privada para alocar 133 bilhões de reais. Está prevista a concessão de 7,5 mil quilômetros de rodovias e 10 mil quilômetros de ferrovias. Mas o ambiente de instabilidade normativa assusta os investidores. “De um lado, temos um marco regulatório frágil, com leis pouco claras. De outro, na aplicação propriamente dita dessas leis, há diferentes atores envolvidos na fiscalização dos contratos, cada um deles com uma interpretação diferente da regra do jogo”, resume Rafael Valim, presidente do Ibeji e organizador do fórum. “É quase impossível levar adiante um projeto de infraestrutura sem ter alguma complicação com um desses órgãos de controle.”
Originalmente concebido para acelerar as obras dos megaeventos esportivos no País, o Regime Diferenciado de Contratações (RDC) tem sido utilizado como opção à morosidade da licitação convencional. O modelo trouxe inovações como a inversão das fases no processo licitatório e a contratação integrada. Com a inversão, as empresas podem apresentar documentos de habilitação após aprovadas as propostas técnicas ou de preço. Já a contratação integrada permite ao poder público transferir a responsabilidade de elaborar o projeto básico à iniciativa privada, que passa a assumir todos os riscos dele decorrentes.
“Qual é o resultado prático? A precificação dos riscos pelo particular”, critica Marçal Justen Filho, doutor em Direito Público pela PUC de São Paulo e autor de inúmeras e respeitadas obras jurídicas. “Ou a empresa cobra mais caro pelo empreendimento, como uma espécie de seguro para cobrir eventuais problemas, ou ela é absolutamente irresponsável e se colocará em risco financeiro em situações extraordinárias.”
O RDC também é bastante criticado pelo sigilo do Orçamento, que só pode ser divulgado no fim da licitação. Por isso, avaliam os especialistas, o processo não teria transparência suficiente. Segundo o governo, ocultar os custos na fase de contratação é uma vacina contra os conluios empresariais.
Outra opção largamente utilizada no Brasil é o Procedimento de Manifestação de Interesse (PMI). Por meio de um convite público, o governo pede às empresas a elaboração de estudos e projetos sobre determinado objeto passível de concessão de serviço público ou parceria público-privada. É uma fase anterior à licitação, na qual a iniciativa privada pode contribuir com informações técnicas e soluções empregadas no projeto do empreendimento. Na avaliação da advogada Angélica Petian, o mecanismo existe para suprir uma deficiência estatal: a falta de um quadro de servidores qualificados para preparar projetos complexos de infraestrutura. “O ideal seria o governo assumir essa responsabilidade. Mas, resguardados os princípios de transparência e isonomia, pode ser uma alternativa válida e até ajudar no aprimoramento do Estado”, afirma.
O PMI não está, porém, imune às controvérsias. “Até onde chamar as empresas para entrar no planejamento não configura um desvio de finalidade, tendo em vista o histórico patrimonialista e as relações pouco republicanas na relação entre o público e o privado?”, pergunta Gilberto Bercovici, professor titular de Direito Econômico da Faculdade de Direito da USP. Também não há uma lei a regulamentar de forma clara o procedimento e seu alcance, alerta Augusto Dal Pozzo, presidente da Comissão Especial de Direito da Infraestrutura da OAB. “A União, os estados e municípios publicaram decretos para ordenar isso, mas há muitos problemas. Quais são os limites do PMI? A empresa pode elaborar o projeto básico? E o edital da licitação? Da forma como está, o mecanismo traz armadilhas que podem, na prática, direcionar o certame.”
A morosidade do Judiciário e a inobservância dos precedentes jurídicos por magistrados de instâncias inferiores são outros fatores de insegurança para os investidores. “Os tribunais precisam ter algum grau de previsibilidade nas decisões, até para garantir a segurança jurídica aos agentes econômicos”, reconhece o ministro Zavascki. O magistrado esclarece que isso não representa a petrificação do Direito. Sempre há espaço para aprimoramento das leis e novas interpretações. “Mas o requisito da isonomia recomenda a aplicação de um mesmo entendimento a todos os casos semelhantes.”
Como alternativa, a arbitragem passou a ser utilizada com maior frequência para a resolução de conflitos contratuais, pois assegura rapidez, redução de custos e menos exposição dos envolvidos. Regulamentado pela Lei nº 9.307/96, o método contribui ainda para o descongestionamento do Judiciário. Tramita no Senado um projeto de reforma da lei, com o objetivo de fortalecer o instrumento e ampliar a sua possibilidade de utilização. Além de oferecer maior segurança jurídica aos investidores, a arbitragem propiciou uma excepcional redução de custos em seu país, comenta Jorge Ordóñez, presidente da Associação Peruana de Direito Administrativo. Presente no evento, o vice-presidente internacional da Camargo Corrêa, André Clark, ressaltou as virtudes do sistema no país vizinho: “Temos negócios no Peru e conseguimos resolver as controvérsias num prazo de oito meses a um ano, no máximo, o que ainda é impensável no Brasil”.
O setor privado reivindica ainda uma melhor alocação dos riscos nos projetos de infraestrutura. “Fatores gerenciais e passíveis de securitização podem e devem ser assumidos pela iniciativa privada. Mas aqueles que não podem ser controlados por nós, para os quais não há a possibilidade de contratar um seguro, devem ser assumidos pelo Estado”, resumiu Adriano Maia, diretor-jurídico da Odebrecht Transport. O executivo ressaltou ainda a necessidade de o poder público aprimorar o seu planejamento. “Projetos falhos ou deficientes levam a atrasos e sobrepreços, que ameaçam o retorno financeiro dos investidores.”
Apesar dos problemas, os investimentos em infraestrutura têm crescido nos últimos anos. A Inter.B Consultoria prevê um aporte de 130,4 bilhões de reais em 2014. Se assim for, seria possível romper a barreira simbólica de 2,5% do PIB em investimentos no setor, ainda que por uma lamentável circunstância: a economia está praticamente estagnada. De toda forma, o valor é modesto diante das necessidades. O Brasil perde ao menos 83,2 bilhões de dólares por ano por causa das deficiências no setor de logística, o que encarece o preço dos produtos nacionais em até 4,6% na comparação com os EUA, segundo a Fundação Dom Cabral.
Para reduzir os gargalos de infraestrutura que limitam o crescimento nacional, não resta alternativa à presidenta Dilma Rousseff senão criar possibilidades para atrair o capital privado, destravar as concessões e aumentar os aportes públicos no setor. A tarefa é complexa. A falta de clareza no marco regulatório e o retorno financeiro dos projetos aquém do desejado pelas empresas têm afugentado os investidores. Não por acaso, a necessidade de garantir um ambiente de maior segurança jurídica e o equilíbrio dos contratos entre o poder público e o setor privado dominaram os debates do II Fórum Nacional de Direito e Infraestrutura, realizado nos dias 18 e 19 de novembro, em Brasília. O evento foi promovido pelo Instituto Brasileiro de Estudos Jurídicos da Infraestrutura (Ibeji), com o apoio do Conselho Federal da OAB e de CartaCapital.
O ministro do Supremo Tribunal Federal Teori Zavascki, o ministro do Superior Tribunal de Justiça Sebastião Alves dos Reis Júnior, o ministro do Tribunal de Contas da União Bruno Dantas, os economistas Antonio Corrêa de Lacerda e Gabriel Muricca Galípolo, além de renomados juristas e especialistas em direito administrativo, entre eles Marçal Justen Filho, Augusto Dal Pozzo, Rafael Valim e Pedro Serrano, integraram a lista dos debatedores. Também participaram importantes conferencistas estrangeiros, como Jaime Rodríguez-Arana Muñoz (Espanha), Pedro Siza Vieira (Portugal), Pablo Ángel Colantuono (Argentina) e Jorge Ordóñez (Peru). Pelo setor privado, compuseram as mesas representantes de construtoras responsáveis por grandes obras públicas do País.
“O setor público, limitado por um orçamento enxuto e por uma taxa de juros elevada, com efeito perverso sobre a dívida pública, tem sacrificado os investimentos em infraestrutura”, observou Corrêa de Lacerda, professor da PUC de São Paulo. O especialista alerta que a taxa de juros paga pelos títulos públicos (12% ao ano), além de comprometer o Orçamento, reduz a atratividade dos investimentos privados em projetos de infraestrutura de longo prazo, que envolvem maior complexidade e risco. “Hoje, o Brasil investe perto de 18% do seu PIB, enquanto o ideal seria chegar a um patamar entre 22% e 23%. As obras de infraestrutura são indispensáveis para aumentar a taxa global de investimento. No atual patamar, o Brasil dificilmente será capaz de crescer além de 2,5% ao ano.”
Na área de transportes, o governo aposta em parcerias com a iniciativa privada para alocar 133 bilhões de reais. Está prevista a concessão de 7,5 mil quilômetros de rodovias e 10 mil quilômetros de ferrovias. Mas o ambiente de instabilidade normativa assusta os investidores. “De um lado, temos um marco regulatório frágil, com leis pouco claras. De outro, na aplicação propriamente dita dessas leis, há diferentes atores envolvidos na fiscalização dos contratos, cada um deles com uma interpretação diferente da regra do jogo”, resume Rafael Valim, presidente do Ibeji e organizador do fórum. “É quase impossível levar adiante um projeto de infraestrutura sem ter alguma complicação com um desses órgãos de controle.”
Originalmente concebido para acelerar as obras dos megaeventos esportivos no País, o Regime Diferenciado de Contratações (RDC) tem sido utilizado como opção à morosidade da licitação convencional. O modelo trouxe inovações como a inversão das fases no processo licitatório e a contratação integrada. Com a inversão, as empresas podem apresentar documentos de habilitação após aprovadas as propostas técnicas ou de preço. Já a contratação integrada permite ao poder público transferir a responsabilidade de elaborar o projeto básico à iniciativa privada, que passa a assumir todos os riscos dele decorrentes.
“Qual é o resultado prático? A precificação dos riscos pelo particular”, critica Marçal Justen Filho, doutor em Direito Público pela PUC de São Paulo e autor de inúmeras e respeitadas obras jurídicas. “Ou a empresa cobra mais caro pelo empreendimento, como uma espécie de seguro para cobrir eventuais problemas, ou ela é absolutamente irresponsável e se colocará em risco financeiro em situações extraordinárias.”
- Durante o evento, os palestrantes ressaltaram a necessidade de um ambiente de maior segurança jurídica aos investidores privados
O RDC também é bastante criticado pelo sigilo do Orçamento, que só pode ser divulgado no fim da licitação. Por isso, avaliam os especialistas, o processo não teria transparência suficiente. Segundo o governo, ocultar os custos na fase de contratação é uma vacina contra os conluios empresariais.
Outra opção largamente utilizada no Brasil é o Procedimento de Manifestação de Interesse (PMI). Por meio de um convite público, o governo pede às empresas a elaboração de estudos e projetos sobre determinado objeto passível de concessão de serviço público ou parceria público-privada. É uma fase anterior à licitação, na qual a iniciativa privada pode contribuir com informações técnicas e soluções empregadas no projeto do empreendimento. Na avaliação da advogada Angélica Petian, o mecanismo existe para suprir uma deficiência estatal: a falta de um quadro de servidores qualificados para preparar projetos complexos de infraestrutura. “O ideal seria o governo assumir essa responsabilidade. Mas, resguardados os princípios de transparência e isonomia, pode ser uma alternativa válida e até ajudar no aprimoramento do Estado”, afirma.
O PMI não está, porém, imune às controvérsias. “Até onde chamar as empresas para entrar no planejamento não configura um desvio de finalidade, tendo em vista o histórico patrimonialista e as relações pouco republicanas na relação entre o público e o privado?”, pergunta Gilberto Bercovici, professor titular de Direito Econômico da Faculdade de Direito da USP. Também não há uma lei a regulamentar de forma clara o procedimento e seu alcance, alerta Augusto Dal Pozzo, presidente da Comissão Especial de Direito da Infraestrutura da OAB. “A União, os estados e municípios publicaram decretos para ordenar isso, mas há muitos problemas. Quais são os limites do PMI? A empresa pode elaborar o projeto básico? E o edital da licitação? Da forma como está, o mecanismo traz armadilhas que podem, na prática, direcionar o certame.”
A morosidade do Judiciário e a inobservância dos precedentes jurídicos por magistrados de instâncias inferiores são outros fatores de insegurança para os investidores. “Os tribunais precisam ter algum grau de previsibilidade nas decisões, até para garantir a segurança jurídica aos agentes econômicos”, reconhece o ministro Zavascki. O magistrado esclarece que isso não representa a petrificação do Direito. Sempre há espaço para aprimoramento das leis e novas interpretações. “Mas o requisito da isonomia recomenda a aplicação de um mesmo entendimento a todos os casos semelhantes.”
Como alternativa, a arbitragem passou a ser utilizada com maior frequência para a resolução de conflitos contratuais, pois assegura rapidez, redução de custos e menos exposição dos envolvidos. Regulamentado pela Lei nº 9.307/96, o método contribui ainda para o descongestionamento do Judiciário. Tramita no Senado um projeto de reforma da lei, com o objetivo de fortalecer o instrumento e ampliar a sua possibilidade de utilização. Além de oferecer maior segurança jurídica aos investidores, a arbitragem propiciou uma excepcional redução de custos em seu país, comenta Jorge Ordóñez, presidente da Associação Peruana de Direito Administrativo. Presente no evento, o vice-presidente internacional da Camargo Corrêa, André Clark, ressaltou as virtudes do sistema no país vizinho: “Temos negócios no Peru e conseguimos resolver as controvérsias num prazo de oito meses a um ano, no máximo, o que ainda é impensável no Brasil”.
O setor privado reivindica ainda uma melhor alocação dos riscos nos projetos de infraestrutura. “Fatores gerenciais e passíveis de securitização podem e devem ser assumidos pela iniciativa privada. Mas aqueles que não podem ser controlados por nós, para os quais não há a possibilidade de contratar um seguro, devem ser assumidos pelo Estado”, resumiu Adriano Maia, diretor-jurídico da Odebrecht Transport. O executivo ressaltou ainda a necessidade de o poder público aprimorar o seu planejamento. “Projetos falhos ou deficientes levam a atrasos e sobrepreços, que ameaçam o retorno financeiro dos investidores.”
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